Politisk-administrativ ledelse i Norge og Sverige under pandemien (f)

SAMMENDRAG

Norge og Sverige har håndtert den pågående koronapandemien svært forskjellig, hvor både håndteringsstrategier og konsekvenser har vært ulike. Det på tross av at landene kjennetegnes av kulturell likhet, tillit og at de er sosialdemokratiske velferdsstater. Norge gjennomførte tidlig en rekke inngripende nedstengingstiltak, mens Sverige i større grad valgte frivillige tiltak. Raskt viste det seg at Norge fikk «kontroll» på pandemien, mens Sverige fikk en eskalering med noen av de høyeste dødsfallstallene per innbygger i EU.

I denne ekstremcasestudien sammenligner vi den politisk-administrative kriseledelsen i landene i den første fasen av pandemien.Vi ser særlig på utøvelsen av kriseledelsesfunksjonene proaktiv situasjonsforståelse og samordning av respons, ulikhetene i effektivitet i håndteringen, og hvordan dette samspiller med ansvarsstrategi, kapasitet og legitimitet for å lykkes med kriseledelse.

Introduksjon

Verdens helseorganisasjon erklærte 11. mars 2020 sykdommen covid-19, forårsaket av viruset SARS-CoV-2, som en pandemi. (Denne studien er finansiert av forskningsprosjektet CORNER ved NTNU og SNF). Mange land innførte like etter omfattende restriksjoner for å hindre spredning, sykdom, død og overbelastning i helsevesenet. Dette skjedde også i Norge og Sverige. Begge land kom med en rekke råd om sosial distansering og bruk av hjemmekontor, for eksempel. Men Norge gikk mye lenger enn Sverige med svært inngripende tiltak, mens Sverige baserte seg på å gi råd til befolkningen. Vi spør derfor: Hvordan agerte den politisk-administrative ledelsen i de to landene, og hvordan kunne de komme frem til så ulike håndteringsstrategier?

Koronapandemien ansees som en kompleks og gjenstridig beslutningssituasjon, kjennetegnet av usikkerhet, tidspress, grenseoverskridelser samt gjensidige avhengigheter og motsetningsforhold (Ansell et al., 2020; Rittel & Webber, 1973), noe som gjør effektive og endelige løsninger vanskelige å oppnå. I lys av dette ser vi på hvordan ledelsen utøver kritiske ledelsesfunksjoner. Med utgangspunkt i forskningen til Boin et al. (2005, 2013) fokuserer vi særlig på to funksjoner som er sentrale i den første fasen av en krise. Disse er proaktiv situasjonsforståelse og samordning av respons. Vi ser videre på hvordan utøvelsen av disse ikke skjer med utgangspunkt i en individuell leder, slik mye (krise-)ledelsesforskning gjør, men som en ledelsesprosess i hele det politisk-administrative lederskapet på tvers av nivåer og sektorer (Nesse, 2016). Vi ser særlig på hvordan de to ulike nøkkelfunksjonene utøves, kriseforløpet og utfall i hvert land, og samspillet mellom kommunisert ansvarsstrategi (Coombs, 2014), kapasitet og legitimitet (Christensen et al., 2016).

Det er en utforskende casestudie der de politisk-administrative ledelsenes håndtering av koronapandemien i Norge og Sverige sammenlignes i den første fasen fra mars 2020 til juni 2020[1]. Disse to landene har mange fellestrekk, samtidig som de har håndtert pandemien svært forskjellig, og med ulike konsekvenser. Studien er dermed basert på et naturlig eksperiment samtidig som den representerer en ekstremcase (Yin, 2012) som egner seg godt for å utforske mulige sammenhenger kvalitativt. Sverige skiller seg ut som case sammenlignet med ikke bare Norge, men også en rekke andre land, noe som har vakt internasjonal oppmerksomhet (Helsingen et al., 2020; Petridou, 2020). Norge er på den andre siden ett av de landene som har valgt de strengeste tiltakene og restriksjonene av de vestlige landene (Christensen & Lægreid, 2020b; Helsingen et al., 2020). Dette er en tidlig­studie, og pandemien er fortsatt pågående, og konsekvenser av en slik krise vurderes løpende og vil endre seg over tid. Vi ser på håndteringen i den første fasen ut fra et sosialkonstruktivistisk perspektiv, det vil si at vi ser på hvordan ulike interessenter har opplevd håndteringen i de to landene, og sammenligner dette med normativ teori om hvordan ledere bør utøve to viktige ledelsesfunksjoner ved samfunnskriser som ligner denne.

Funnene peker på at landene har agert svært forskjellig når det gjelder utøvelsen av de to ledelsesfunksjonene. Dette knyttes ikke bare til valgt og kommunisert ansvarsstrategi underveis, men også til hvilken kapasitet og legitimitet den politisk-administrative ledelsen kunne spille på for å lykkes med kriseledelse. Vi legger særlig merke til at tilliten i begge land var høy før krisen (Christensen & Lægreid, 2020b; Pierre, 2020), men ble høyere i den første fasen (Heslingen et al., 2020). Det bør ikke bli en hvilepute for de to landene, fordi tillit under en pandemisk krise ofte viser en forsinket effekt (Devine et al., 2020) og endrer seg i takt med videre kriseforløp, ved sammenligning mellom land og ut fra narrativene som oppstår rundt ansvar, strategier og konsekvenser (Boin et al., 2005).

Kritiske ledelsesfunksjoner ved kriser

Det er særlig to ledelsesfunksjoner som kan se ut til å understøtte at komplekse og gjenstridige problemer håndteres effektivt i en tidligfase av en krise. Den første ledelsesfunksjonen, proaktiv situasjonsforståelse, handler om å fange opp signalet om at en krise er i ferd med å utspille seg, å oppfatte situasjonens status i nåtid, og å kunne forespeile hvordan krisen vil komme til å utspille seg (Boin et al., 2005), for å hindre en negativ utvikling. For å ikke bli reaktive i møte med denne utviklingen erstattes x for «ukjent» med et verst tenkelig utfallsscenario, og ressurser og responsstrategier iverksettes med tanke på å kunne forhindre, moderere eller redusere (ytterligere) negative konsekvenser og ringvirkninger av hendelsen (Lunde, 2014; Nesse, 2016). Tiltakene må også vurderes før de iverksettes, gjennom en form for «hvis vi gjør dette, hva skjer da»-tenkning slik at tiltakene i seg selv ikke bidrar til å eskalere krisen. Dette er noen ganger uunngåelig, for det er nødvendige å engasjere seg i en krise uten å vite hva som er rett og galt for å forsøke å begrense den, noe som vil innebærer eksperimentering med prøving og feiling (Weick, 1988). Det stiller høye krav til at deltakerne beskriver et situasjonsbilde som er så riktig som mulig, og at de løpende evaluerer hvordan tiltak og utvikling påvirker hverandre (Weick, 1988).

De største farene knyttet til situasjonsforståelse er at situasjonsbildet ikke stemmer, ikke er felles, at det handles for tidlig og for mye, eller det som oftest skjer, for lite for sent. Å forstå en krise kan derfor kreve en vilje til å oppfatte at en krise er i ferd med å utspille seg, basert på utypiske, vage eller til og med uønskede signaler. Kriser rammer også alltid noen, og det oppstår ansvars- og skyldprosesser som potensielt kan unngås. Ved å ignorere signaler kan man forsøke å unngå å bli dratt inn i en politiseringsprosess hvor man kan miste makt og innflytelse som en konsekvens (Boin et al., 2005). I dette er det en viktig erkjennelse at det er vanskelig – om ikke umulig – å lykkes helt med kriseledelse. Det er en feilet situasjon som skal håndteres, noe som krever mot.

Den andre ledelsesfunksjonen handler om samordning av respons. Kriser som pandemien berører som regel flere nivåer og sektorer i det politisk-administrative systemets ansvarsområder. Det krever koordinering og samordning av det som besluttes på tvers (Fimreite et al. 2011). Dette strider mot hvordan statsapparatet er organisert i det daglige, hvor hensyn som effektivitet og likebehandling er det typiske, gjerne ivaretatt gjennom en sektorisert byråkratisk struktur. I noen kriser kan det være en fordel å koble nivåer, sektorer og strukturer tettere sammen, og i andre kan det være en fordel å koble dem fra hverandre, slik at krisen begrenses fra å ramme ytterligere et område. Oftest ser vi ved kriser at det er behov for, men mangel på, samhandling mellom ulike aktører, på grunn av de institusjonelle rammene som finnes fra før (Fimreite et al., 2011). Behovet for å samordne og koordinere seg skaper et enormt behov for ledelse av denne prosessen.

Forestillingen om at kriser ledes mest effektivt ut fra en kommando- og kontrolledelse ser ut til å være rådende, selv om dette er tilbakevist i en rekke krisestudier (Nesse, 2016). I stedet vektlegges ledelse som en kollektiv prosess, der hvem som «har ledelsen», endrer seg dynamisk over tid, ut fra den pågående krisens utvikling over tid. Ledelse av samordnet og koordinert respons ser ut til å lide av for sterk atskillelse mellom nivåer, for eksempel politikk og administrasjon eller stat og kommune, lite samarbeid mellom sektorer eller for stor grad av sentralisering eller delegering (Christensen et al., 2016). Det betyr ikke at ledelse under kriser bør være fullstendig dynamisk – eller det vi kjenner igjen som anarki. I stedet betyr det at det i skyggen av hierarkiet får vokse frem en situasjonsdrivende (proaktiv, ikke reaktiv) organisering av kriseresponsen (Nesse, 2016).

Hva er effektiv krisehåndtering?

Kriser beskrives generelt som at de har vært effektivt håndtert, dersom sentrale interessenter opplever at de har lyktes mer enn de har mislyktes (Pearson & Clair, 1998). Det betyr at kriser ikke nødvendigvis vurderes ut fra en objektiv sannhet, men også ut fra samspillet mellom dem som utøver kriseledelse, og dem som ledes – i dette tilfellet befolkingen. I kriser vekkes særlig spørsmål om ansvar og skyld ganske umiddelbart, noe som påvirker kommunikasjonen (Coombs, 2014).

Kriser som oppleves å komme brått, innebærer ofte imøtekommende strategier som å beklage, ta ansvar og kompensere. Vi ser typisk at kriser som oppfattes som at de kommer snikende, ofte leder til defensiv ansvars- og skyldstrategi, eksempelvis med bruk av benektelse, imøtegåelser og beskyldninger mot andre (Coombs, 2014). I kriser med elementer av begge deler, som for eksempel en pandemi, velges det gjerne en middelveistrategi der man tar ansvar for noe, kobler en del av krisen fra andre deler, bortforklarer egen rolle, begrunner og argumenterer eller tar en offerrolle.

Hvilken strategi som velges, er imidlertid ikke bare så enkelt som at lederne inntar en (mer eller mindre bevisst) holdning til hvordan de skal respondere på krisen (eksempelvis defensivt eller imøtekommende). Christensen et al. (2016) forklarer at effektivitet kan vurderes ut fra to faktorer som påvirker hverandre. Den første er kriseledelsens kapasitet til å håndtere krisen, og den andre er legitimiteten til å bruke en slik kapasitet. Det kan være at kapasiteten foreligger (for eksempel ved at staten har ledere med mye kriseledelseserfaring), men at de ikke har legitimitet til å bruke den (for eksempel ved at det ikke er ansett som riktig at politiske ledere inntar en kriselederrolle og overstyrer byråkratiet).

Ett mål på om kriseledelsen oppfattes som effektiv, ansees gjerne å være tillit. Denne dimensjonen tar opp i seg flere av disse størrelsene – er ansvarsstrategien riktig (omtanke), oppleves kapasiteten å være utnyttet (kompetanse), og gir befolkningen legitimitet til dem som utnytter kapasiteten (integritet)? Det er imidlertid viktig å være klar over at den sittende kriseledelsen initialt ofte får høye tillitsskårer, samt at negative endringer i tillitsnivå både rapporteres og oppfattes for sent. Å lykkes med kriseledelse baserer seg gjerne på at man tar hardt i på et dårlig grunnlag, i tilfelle det skulle vise seg å bli ille i ettertid, og håpe på tilgivelse hvis man tok for hardt i fordi hensikten var velment.

Sammenlignende casestudie

Denne sammenlignende casestudien av politisk-administrativ ledelse i Norge og Sverige under den første fasen av koronapandemien (fra mars til juni 2020) er utforskende (Yin, 2012). Den baserer seg på tre datakilder: 1) intervjuer med politisk-administrative ledere, 2) offentlige dokumenter fra statlige og kommunale myndigheter (særlig nettsidene til regjeringene og myndighetene), og 3 ) mediedekning i riksdekkende medier (se utvalgte kilder i sluttnoter). Vi har vektlagt disse tre kildene i like stor grad, da det offentlige preget krisen har hatt, har gitt god tilgang til relevante data fra alle tre kildene.

Når det gjelder intervjuer, har vi med representanter fra aktører i de to landene: Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) (N = 3) og Socialstyrelsen (Soc.st.) (N = 1), Helsedirektoratet (HD) (Norge) (N = 4), Folkhälsomyndigheten (FHM) (N = 1) og Folkehelseinstituttet (FHI) (N = 3), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (N = 3) (DSB) og Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (N = 3), Statsforvaltningen i Vestland (N = 1) og Länsstyrelse-representanter i Sverige (N = 8), kommunene Oslo (N = 2), Bergen (N = 3) og Trondheim (N = 4) samt Halmstad (N = 1), Kristianstad (N = 1) og Malmø (N = 1), totalt 41 intervjuer. Vi vektlegger i denne artikkelen spesielt data fra statlig-administrativt nivå samt intervjuer fra lavere nivåer som kan bidra til å belyse ledelse på tvers av aktører på dette nivået.

Intervjuene er transkribert og analysert sammen med øvrige data ved hjelp av tematisk analyse (Langley & Stensaker, 2012). Disse er deretter sammenlignet og vurdert gjennom faglige diskusjoner, opp mot andre empiriske pandemi-studier samt relevant teori. En slik triangulering bidrar til kvalitet og troverdighet i analysene (Lincoln & Guba, 1985). Studien inngår i et større longitudinelt forskningsprosjekt, og datainnsamlingen pågår fortsatt. Vi ser derfor bare på aspekter av kriseledelse vi har data om nå, fordi sanntidsdata kan gi et mer ekte eller sant inntrykk enn retrospektive data (Langley & Stensaker, 2012). Å generalisere fra kvalitative data er ikke målet, men ved å synliggjøre kontekstuelle forskjeller i casene kan man gjøre det mulig å se på overførbarhet til og relevans for eksempelvis andre sammenlignbare land (Lincoln & Guba, 1985). Vi ser derfor nærmere på kontekst nå.

Kontekst: Like, men også ulike – både før og under krisen

Hvilke forskjeller finnes det mellom Norge og Sverige – fra før krisen inntraff? Norge og Sverige er like land på mange måter. De er kjennetegnet av sosial og geografisk nærhet, tett koblet historisk utvikling og kulturell likhet (Helsingen et al., 2020). Når det gjelder styreform og forholdet mellom politisk-administrativ ledelse og befolkningen, er det generelt stor tillit både mellom myndighetene og befolkningen og mellom folk. Dette er også sosialdemokratiske velferdsstater med omfattende velferdsordninger (Christensen & Lægreid, 2020; Andersen & Aylott, 2020). Det kan videre pekes på noen viktige politiske, sosial-økonomiske og styringsmessige forskjeller. Sverige har opplevd en større politisk polarisering de senere årene samt større sosial og økonomisk ulikhet knyttet til for eksempel klasseforskjeller og innvandring, noe som kan gjøre at det politiske handlingsrommet til regjeringen er større i Norge enn i Sverige.

Begge land har atskilt politisk og administrativ ledelse, med en vesentlig ulikhet når det gjelder ministerstyreprinsippet. Ministerstyret i Norge gjør at statsråden/ministeren har rett til å styre den delen av forvaltningen som er underlagt denne, mens i Sverige er ministerstyre forbudt i grunnloven og regjeringen kollektivt ansvarlig. I Norge er departementene dermed større, mer uavhengige og innflytelsesrike, mens i Sverige er departementene mindre og fungerer mer som politiske sekretariater. I Sverige er videre autonomien større på lavere nivåer, med en sterkere tradisjon for et ekspertstyre der vitenskapelig ekspertise i større grad er integrert i forvaltningen. Det er videre flere muligheter for å opptre inngripende fra stat overfor kommunene i Norge enn i Sverige, der kommunalt selvstyre er grunnlovsbestemt (Anderson & Aylott, 2020; Christensen & Lægreid, 2020; Greve et al., 2016).

I Norge er HD underlagt HOD som rådgivende, iverksettende og forvaltende myndighetsorgan med et helhetlig ansvar for befolkningens helse. FHI er også underlagt HOD og skal ha oversikt over folkehelsen samt være rådgivende innen spesifikke områder som smittevern og epidemiologi. HOD har et helhetlig ansvar for den nasjonale helseberedskapen, og ved en krise vil derfor FHI gi sine anbefalinger til HD, som gir råd til HOD. HOD beslutter i disse sakene dersom ikke et annet departement er ledende departement. I denne krisen er Justisdepartementet (JD) ledende departement, og de har dermed den høyeste beslutningsmakten underlagt regjeringen. Regjeringen støtter seg i denne krisen på regjeringens koronautvalg (RCU), der utvalgte statsråder sitter, samt krisestøtteenheten (KSE) så vel som direkte råd fra særlig HD, FHI og Direktorat for samfunnssikkerhet (DSB) (der sistnevnte er underlagt JD) samt spesielt påvirkede sektorer.

I Sverige er både Socialstyrelsen og FHM underlagt Socialdepartementet. Soc.st. leder, støtter og utvikler helse- og sosialtjenester, og ved alvorlige hendelser som pandemien koordinerer denne myndigheten helse- og sosialtjenestens innsats. FHM er en nasjonal kunnskapsmyndighet for forbedring av folkehelsen. De har et overordnet ansvar for smittevern og koordinerer smittevern og pandemiberedskap på nasjonalt nivå. I forbindelse med pandemien er det FHM som produserer råd og forskrifter, som regjeringen, gjennom relevant departement for problemstillingen, fatter beslutninger ut ifra. FHM har også ansvar for å sammenkalle den såkalte nasjonale pandemigruppen med representanter fra det høyeste strategiske nivået, blant annet fra Soc.st., MSB og Länsstyrelsene, med det formål å koordinere myndigheter på nasjonalt nivå. MSB, som ligger under Justitiedepartementet, skal støtte samfunnets beredskap ved ulykker, kriser og sivilt forsvar. Under pandemien har MSBs oppdrag primært handlet om å koordinere kommunikasjon til befolkningen samt å kartlegge samfunnskonsekvenser ved ulike smittespredningsscenarier. I begge land gjelder ansvars-, likhets‑ og nærhetsprinsippene i kriser.

Det at Norge i likhet med Danmark, men i motsetning til Sverige, historisk ser ut til i økende grad å vektlegge sikkerhet fremfor frihet (Gad & Petersen, 2012) i forbindelse med samfunnskriser som terror og migrasjon (Husabø, 2012; Shammas, 2016), kan ha påvirket responsen også denne gang. Da Norge «stengte ned» 12. mars, kom regjeringen med frivillige råd om sosial distansering, håndvask og hjemmekontor, men de kom også med følgende sikkerhetsinngripende tiltak:[ii] stenging av barnehager, skoler og utdanningsinstitusjoner, stenging av og forbud mot ulike arrangementer og tilbud innen kultur, idrett, serverings- og velværebransjen, forbud mot utenlandsreiser for helsepersonell som jobber med pasientbehandling, karantene og isolasjon ved innreise til Norge samt adgangskontroll i helseinstitusjoner. I Sverige kom det også tilsvarende frivillige råd, og man forholdt seg, som i Norge, til EUs reiserestriksjoner. Men utover dette var det eneste sikkerhetsinngripende tiltaket, innført 11. mars 2020, et forbud mot ansamlinger på mer enn 500 mennesker.[iii] Konsekvensene av krisen ble også svært ulik – i denne første fasen.

Funn: Utøvelse av kriseledelsesfunksjoner i Norge og Sverige

Hvordan utøvde norsk og svensk politisk-administrativ kriseledelse ledelsesfunksjonene proaktiv situasjonsforståelse og samordning av respons? Vi går her gjennom noen viktige forskjeller fra analysen av de to landene i tidligfasen.

Proaktiv situasjonsforståelse i Norge

Det at en pandemi kunne oppstå som følge av viruset som spredte seg, var godt kjent for norske myndigheter, som hadde overvåket situasjonen siden desember 2019. HOD var ansvarlig departement, med HD som myndighetsutøvende organ, men det var først FHI som skulle komme med anbefaleringer om norsk respons. Norske kommuner etterspurte etter hvert klarere retningslinjer og tiltak, og særlig Bergen kommune pekte seg ut og kom med signaler om mulig eskalering. I intervjuene kommer det frem at de ikke var fornøyde med rådene fra FHI og fant dem vage. De hadde satt krisestab i slutten av februar 2020 etter at de tidlig fikk en stor gruppe på over 40 turister hjem fra skiferie i Sør-Europa der mange var blitt smittet, også symptomfrie personer. De var også usikre på smitteveier og hvordan det påvirket barn og unge. Det er verdt å merke seg at flere av dem som satt i krisestaben, hadde lang fartstid innen krisehåndtering, og særlig med en proaktiv tilnærming – én av dem har sågar skrevet en lærebok om dette (Lunde, 2014). De satte ikke bare krisestab, de involverte byrådsleder ledet teamet, de utvidet teamet med flere typer ekspertise og benyttet en felles, proaktiv mental modell for krisehåndtering. Ut fra dette bestemte de seg for å stenge barnehager og skoler fra 12. mars, uavhengig av hva regjeringen måtte finne på, selv om dialogen var tett. De rådførte seg også uformelt med de tre andre storbykommunene som de fikk støtte av. Flere av dem som er intervjuet både på kommunenivå og statlig nivå, vedkjenner at dette sterke trykket fra dem som opplevde krisesignaler lokalt i form av smitte, deres klare krav om proaktivitet, deres vilje til å gjennomføre uten statlig støtte, medvirket til at den norske regjeringen «stengte landet» 12. mars. Like før hadde sågar statsministeren uttalt at nedstenging av Norge var «utenkelig». Som én av de intervjuede sier:

Bergen kommune var ganske tidlig ute med å definere det som en krise og komme i gang med nødvendige tiltak. […] Det er jo alltid en fordel at nasjonen er samlet, så en avventet nok litt for å se om nasjonalt nivå kom etter. Men en så at det gjør de ikke, så da måtte kommunen agere for å ha en forsvarlig håndtering lokalt. Men når Bergen [i samråd med de andre storbyene] satte i gang nye tiltak den 10. mars, ble jo skolene stengt den 12. mars, og da kom på en måte nasjonen etter.

I denne prosessen og tidsrommet fra 6.–12. mars ble også den nasjonale kriseforståelsen endret fra at hendelsen ble sett på som en helsekrise, til å se på den som en samfunnskrise, og det øverste ansvaret for krisehåndtering ble flyttet fra HOD til JD. Tiltakene som ble iverksatt, var de strengeste tiltakene i fredstid i Norge når det gjelder inngripen i privatlivet. Dette at proaktive føre-var-tiltak kommer fra «den skarpe enden», har vi senere sett flere steder i Norge, der for eksempel 134 kommuner gikk imot nasjonale myndigheter og stengte sine grenser for personer fra andre regioner for å hindre spredning til kommuner med ingen eller lav smitte (Christensen & Lægreid, 2020). Det sterke kommunale engasjementet i å tolke signaler på krise og eskalering, de tydelige kravene nedenfra om å ta nasjonalt og politisk ansvar, og det klare budskapet om at viruset skulle «slås ned»[iv] for å hindre død og sikre kapasitet i helsevesenet, har trolig påvirket en omforent proaktiv håndtering med prioritering av akutt helsefare foran generell helse og økonomi under pandemien fra start.

Proaktiv situasjonsforståelse i Sverige

I Sverige var også myndighetene godt kjent med viruset og overvåket dette aktivt gjennom FHM.[v] Det å skape en situasjonsforståelse var tillagt FHM, og det var også anbefalinger om tiltak. De beskrev det 16. januar som svært lav risiko for at viruset ville forårsake en krise i Sverige, men snudde 31. januar 2020. FHM beskrev deretter risikoen for smittespredning som svært høy den 2. mars, da de fikk sitt første påviste smittetilfelle, vel en uke senere enn Norge. Det kom også i Sverige tilbake turister fra skiferie i Sør-Europa med smitte, men disse ble sett på som lokale, spesifikke tilfeller. FHM anså ikke på dette tidspunktet symptomfrie mennesker som mulige smittekilder, selv om dette ikke var avklart (Pierre, 2020). I FHM var det en gruppe med helsefaglig bakgrunn, de fleste innen epidemiologi, som vurderte risiko knyttet til viruset og smittespredning (Andersen & Aylott, 2020). De kommunene som fikk smittede, etablerte krisestaber der helsefaglig ekspertise satt i ledende roller, og de henvendte seg til FHM for råd.

Det er ikke i denne fasen noe som peker på at svenske kommuner opplevde FHM sine vurderinger som for forsiktige eller reaktive, selv om de fremstår slik sammenlignet med andre (nabo-)lands krisehåndtering. Derimot ser det ut til at kommunale behov som ble formidlet til nasjonale myndigheter, sjelden ledet til tilbakemeldinger eller støtte til kommunene. Kommuner som fikk mangelfull informasjon, opplevde at de selv måtte løse problemene som oppstod. For eksempel ble behovet for å koordinere smittevernutstyr løst av kommunene på egen hånd, med hjelp fra fylkeskommunene. På alle nivåer gis det inntrykk av at nye anbefalinger og tiltak ble formidlet på nasjonale pressekonferanser uten forhåndsinformasjon eller deltakelse i å vurdere dem. Dette beskrives som et problem også på statlig nivå hos MSB:

De [FHM] ville liksom ikke gi fra seg noe overhodet, hvilket gjorde at det ble eksepsjonelt utfordrende [å handle proaktivt].

Ledende personer i FHM vurderte at de mer inngripende tiltakene i Danmark og Norge virket lite gjennomtenkte med hensyn til om de var bærekraftige[vi] (Petridou, 2020; Pierre, 2020). FHM ble likevel presset fra regjeringshold til å anbefale noe bredere tiltak for å hindre smittespredning mot slutten av mars, noe de motvillig gjorde (Andersson & Aylott, 2020; Pierre, 2020). FHM beholdt den sentrale rollen for å skape situasjonsforståelse av smittespredningen og iverksetting av tiltak. Smittevernseksperter kan se ut til å ha vært mer opptatt av generell helseeffekt og økonomiske effekter av strenge tiltak, enn av akutt smittevernfaglig helserisiko og kapasitetsproblemer (Andersson & Aylott, 2020; Pierre, 2020). MSB jobbet utover våren 2020 med scenarioutvikling som fokuserte på samfunnskonsekvenser. På tross av den potensielle nytten av MSBs scenarier i det nasjonale arbeidet og at de tilbudte seg å dele dette, virker det ikke som dette scenarioarbeidet ble spredt.

En rekke råd ble gitt i Sverige fra de oppdaget det første tilfellet, basert på frivillighet og en oppfordring til etterlevelse, ut fra at befolkingen forstod alvoret og ville handle ut fra egeninteresse og interesse av å ta vare på sine medborgere.[vii] En interessant kontrast her er at statens ansvar for svenske borgere som regel vises gjennom mange lover og regler, mens man under pandemien har betonet at de selv må ta ansvar. Det er en utfordring, særlig i lys av at FHM senere har blitt kritisert for å gi villedende informasjon om det potensielle alvoret, smitteveier, smittens konsekvenser og flokkimmunitet som de ikke senere har korrigert tilstrekkelig. Det at svensk respons har vært vurdert som reaktiv i ettertid, kan henge sammen med at kriseforståelsen ble styrt av en relativt homogen gruppe i FHM, og at andre grupper avstod fra eller ikke ble «tillatt» å utforske og utfordre med alternative verstefallsscenarier og tiltak. Til sist må det nevnes at smitten var relativt begrenset til Stockholmsområdet om våren, eksempelvis ble Malmø i liten grad rammet. Til tross for det valgte man nasjonale retningslinjer med lite rom for regionale tiltak. Det kan ha gitt en ubevisst proaktiv respons i deler av Sverige.

Samordning av respons i Norge

Pandemien ble forstått som kompleks lenge før «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid» ble fattet 12. mars 2020. Men aktører fra politisk-administrativt toppnivå til kommunalt nivå ble først virkelig bredt involvert i de sentrale beslutningene i forbindelse med nedstengingen. Både HODs helsedirektør Bjørn Guldvog og FHIs direktør Camilla Stoltenberg gikk ut og erkjente at dette viruset ikke oppførte seg slik andre virus hadde gjort tidligere. Det var tydelig at dette var en krevende hendelse å samordne. Tiltakene gikk utover FHIs anbefaling i starten og krevde andre begrunnelser enn deres ekspertise kunne rettferdiggjøre. Det ble klart ved nedstengingsbeslutningen at tiltakene ville ramme en rekke nivåer og sektorer utenfor helsesektoren. Det var trolig en avgjørende faktor for at beslutningsmakt ble flyttet oppover og ut av helsesektoren til Justisdepartementet (JD), med sterk politisk styring fra regjeringen, selv om helseaktørene forble sentrale premissgivere. Som en intervjuet i HOD understreker:

Beslutningene i Norge under pandemien fattes av regjeringen. Det er politisk styrt, og det er regjeringen som til slutt tar beslutningen, og som vekter ulike interesser og ulike hensyn.

En leder i HD som ble intervjuet, forklarer utdypende hvor bred og tett involveringen har vært:

Lederne har vært tettere på politisk ledelse enn ellers, eksempelvis ved deltakelse på felles pressekonferanse. Vi måtte også styrke laget med flere ledere, og hentet inn for eksempel Espen Nakstad. Koordineringsmøtene har tatt mye tid, men de har bidratt til å trekke mye dag-til-dag-håndtering høyt opp i hierarkiet, der topplederne samles og blir mer hands-on håndterende [enn til vanlig].

På det øverste nivået ble det svært ofte presentert beslutninger som de involverte aktørene stod sammen om når de var fattet, uten at de la skjul på at det hadde vært til dels store uenigheter i forkant.[viii] Det ble av flere deltakere både på pressekonferanser og i intervjuer forklart som naturlig i en situasjon med så mye usikkerhet. Beslutningsunderlaget ble lagt frem samme dag som vedtakene, slik at alle som ønsket det, kunne gå disse nærmere i sømmene. Det ser ut til å ha vært friksjon innad blant helsetoppene, og selv om de ser ut til å ha hatt en relativt vennlig tone, peker dette på at det ikke er en leder som har hatt uforholdsmessig stor autoritet eller gjennomslag, og konformitet ser ikke ut til å ha styrt diskusjonene mellom aktørene. Verken politisk, politisk-administrativ eller sektorbasert maktkamp var i de første månedene svært synlig for offentligheten, og det rapporterer også respondentene.

Ser man til at pandemien rammet på tvers av landegrenser og dermed krever transnasjonale beslutninger, ser Norge ut til å ha lagt seg svært tett på danske myndigheters beslutninger. Man kan spørre om Norge safet og var konforme på et vis, ved å lene seg mot Danmark, som gikk enda lenger og ofte var ett steg foran Norge. De fremstår likevel som at de har gjort mange av de grepene som høyner kvaliteten av komplekse beslutninger – i tide. Bred involvering av aktører innen de ulike nivåene og sektorene har gitt muligheten for å håndtere kompleksitet, med hyppige, daglige koordinerings- og samordningsmøter de første ukene. Den norske håndteringen har dermed vært kjennetegnet av sentralisering kombinert med involvering. Vi ser også at stafettpinnen har vært vekslet underveis – én slik formell veksling skjedde da JD overtok det overordnede ansvaret for krisehåndteringen fra HOD – men at det også har vært flere uformelle maktskifter der aktørenes innflytelse har variert noe over tid.

Samordning av respons i Sverige

I Sverige tok FHM en sentral rolle i pandemihåndteringen fra start, og selv om hendelsen ble oppfattet som kompleks, ble det ikke vurdert som nødvendig å gjennomføre endringer i ansvar for samordning av den nasjonale kriseresponsen for å gi et bredere beslutningsunderlag (Helsingen et al., 2020; Pierre, 2020; Petridou, 2020; Andersson & Aylott, 2020). Formelt sett er regjeringen ansvarlig for all nasjonal krisehåndtering, som uttrykt av statsminister Stefan Löfven i juni (Andersson & Aylott, 2020), og de fatter dermed også alle beslutninger om nasjonale tiltak under pandemien. Derimot kan FHM ansees å ha hatt en uformell kriselederrolle under pandemien. Eksempelvis gav den midlertidige loven som ble drevet gjennom for å gi regjeringen makt til for eksempel å stenge butikker og treningssenter, FHM store muligheter til å påvirke beslutninger (Andersson & Aylott, 2020). Videre, ut fra observasjoner av de nasjonale pressekonferansene, gransking av medias fremstilling og hvordan arbeidet på nasjonalt nivå beskrives av respondentene, er det nærliggende å anta at FHM ikke, bevisst eller ei, slapp andre myndigheter til for å bidra til nasjonal samordning av krisehåndtering i løpet av våren.

Det er hevdet at diskusjoner om anbefalinger og tiltak skjedde i et lukket rom hos FHM med 15 involverte personer under ledelse av statsepidemiolog Anders Tegnell og hans forgjenger, som ble kalt inn som støtte i situasjonen (Andersson & Aylott, 2020). Selv om diskusjonene angivelig skjedde i et lukket rom, ble det gjennomført møter med andre statlige aktører, både høyere og lavere i hierarkiet, men disse var ikke besluttende eller anbefalende fora, og de foregikk sjeldnere (annenhver dag i starten, og deretter tre ganger i uken) enn for eksempel i Norge. I etterkant er det ikke gitt innsyn i diskusjonene eller i eventuelle motsetningsforhold, hvilket styrker våre funn. Det kan virke selvmotsigende at en samfunnskrise skal løses av helseeksperter, men så har Sverige ikke anerkjent denne krisen som en sådan krise på samme måte som i andre land, der regjeringene har tatt en sentral og styrende rolle. I krisen har man i stedet støttet seg på ansvarsprinsippet og myndighetssamordning. I Sverige har beslutningsprosessene dermed i hovedsak vært påvirket av ekspertmakt og en relativt homogen gruppe. Det ble sågar styrket ved at FHMs tidligere leder Johan Giesecke, som lignet den nåværende lederen i sine synspunkter, ble satt inn som støtte. Det sterke ekspertstyret står i kontrast til at de som er eksperter på krisehåndtering, for eksempel MSB, som har et samordningsoppdrag nasjonalt, ikke ble sluppet inn, med den risiko det medfører for en ineffektiv samordning av respons. Det viser også en manglende krisehåndteringskompetanse på nasjonalt nivå, hvor man lytter til ekspertisemyndigheter innen noen områder (smittevern og helse), men ikke andre (krisehåndtering), og i det svenske systemet i sin helhet.[ix]. For eksempel opplevde en leder hos MSB at de ikke fikk bidra til samordning på tvers av ekspertiseområder:

De [FHM] burde se på Länsstyrelsen og kanskje MSB og kommunene som liksom et skjelett, og så kommer eksperthelsemyndighetene inn som ‘muskler eller hjerne’, men når skjelettet mangler [slik som i den første fasen], så blir det lealøst på et vis.

Det at aktører på nasjonalpolitisk og statlig nivå i en tidlig fase ikke har krevd innsyn i eller deltatt i beslutningsprosessene, er begrunnet med at Sverige har skilt mellom politikk og administrasjon med en sterk autonomi, og også mellom ulike statlige aktører (Petridou, 2020; Pierre, 2020; Rambaree & Nässen, 2020). På de lavere beslutningsnivåene, som i kommunene, har man begrunnet manglende innblanding i beslutningsprosesser oppover med stor respekt for faglig autoritet og ekspertise, og stor overbevisning om at de myndighetene som har et ansvar, ikke bør utfordres fordi det kan svekke responsen, som illustrert av en kommunal representant:

Jeg bør holde i min bit av puslespillet, for hvis jeg begynner å gå imot dem eller finne på andre ting, mot de store [Länsstyrelsen eller FHM] som holder oversikt over hele puslespillet, så raserer jeg jo puslespillet, og da fungerer ikke den svenske strategien.

I tråd med dette finnes det for eksempel ikke dokumentasjon på at kommunene utfordret FHM formelt. Dette selv om enkelte av de intervjuede gir uttrykk for kritikk av FHMs fremgangsmåte når de fattet beslutninger. Kommunale representanter beskriver i stedet nødvendigheten av at de, ved mangel på nasjonal støtte, måtte ta egne eller felles initiativ for å møte befolkningens behov, der for eksempel smittevernutstyr i eldreomsorgen ble glemt bort i den nasjonale samordningen. De løste denne utfordringen gjennom å selv sørge for samordning mellom statsforvaltningen og kommunene.

Det kan se ut til at man i stedet for å vektlegge usikkerhet i beslutningsunderlaget har fremstått som trygge på at smittevernekspertene vil lykkes med sin strategi (Helsingen et al., 2020; Petridou, 2020). Mellom politiske partier, men også blant flere statlige aktører, har inntrykket vært at vennlighet og konformitet har vært rådende i denne første fasen, begrunnet med at kriser krever at man står sammen. Eksempelvis har man ikke i løpet av våren, med unntak av et vagt innspill som ikke ble fulgt opp, sett opposisjonspolitikere engasjere seg for å utfordre myndighetene (Andersson & Aylott, 2020; Pierre, 2020). Innen finans- og utdanningssektorene har strategien fått støtte, men også tidvis kritikk for å være for streng. Kritikk som kom fra 22 eksterne helseeksperter,[x] ser ikke ut til å ha fått noen innflytelse på prosessen.

Ulikheten i respons sammenlignet med svært mange andre land ser ut til å ha bidratt til tiltro til egen strategi, til tross for at strategien etter hvert ble kritisert gjennom en rekke andre lands medier,[xi] etter først å ha blitt ansett som en mulig modell til etterfølgelse.[xii] De administrative aktørene, som FHM, har en uformell autoritet som er sterkt forankret i landets styringsmodell. Det kan dermed handle om stor tillit til eksperter og styringsmodell, men også om forsiktighet med å bryte med konformitetsnormer, eller en politisk uvilje mot å bli involvert i ansvars- og skyldspørsmål i et polarisert politisk landskap. Dette blir også nevnt som begrunnelse for at den nasjonale krisestøttestaben som ble opprettet i 2006 (etter tsunamien i 2004), som tidligere lå under statsministerens kontor, ble flyttet til JD i 2014. Det kan også knyttes til mangelen på krisehåndteringskompetanse sentralt, som nevnt over, noe som forsterkes av slike beslutninger og gjør at dette nedprioriteres.

Diskusjon: Utøvelse av kriseledelsesfunksjonene og effektivitet i håndtering

Kriseledelse, kapasitet og legitimitet i Norge

Den politisk-administrative ledelsens krisehåndtering i Norge har vært kjennetegnet av en proaktiv situasjonsforståelse der man kom tidlig i gang med svært omfattende eskaleringsdempende tiltak, slik en verstefallstilnærming tilsier (Nesse, 2016).

Vi ser også at de hadde en bred deltakelse i kompleks beslutningstaking, der de på tross av sentralisering gjennomførte omfattende samordning mellom nivåer og sektorer, slik litteraturen anbefaler (Fimreite et al., 2011). Samordning av respons ble svært tidlig flyttet oppover, samtidig som viktige andre aktører var tungt involvert i vekselvise etapper ut fra kompetanse – en beskrivelse som ligner en form for heterarkisk ledelse (Nesse, 2016).

Utøvelsen av disse to funksjonene peker på at den politisk-administrative ledelsen valgte en imøtekommende og ansvarstagende strategi både for håndtering og kommunikasjon i den første fasen. De valgte å synliggjøre alvoret i situasjonen gjennom ikke bare rådsbaserte tiltak, men også tvangstiltak. Videre ble iverksatte tiltak vurdert opp mot ringvirkninger, og tiltak ble satt inn på en rekke områder utover de helsemessige, særlig innenfor økonomi og næringsliv. Det ble også beklaget at krisetiltakene i seg selv hadde negative effekter (Christensen & Lægreid, 2020), og gjort løpende nye tiltak i hele første fase.[xiii] Dette er typiske kjennetegn ved en imøtekommende ansvarsstrategi (Coombs, 2014).

Hvordan så disse tiltakene ut til å virke i den første fasen – fra mars og frem mot sommeren? Den 6. april 2020 erklærte helseminister Bent Høie at man nå hadde nådd oppgitte mål og hadde kontroll på smittespredningen.[xiv] Noe senere, i juni 2020, viser tallene at pandemien hadde tatt 242 liv.[xv] Kapasiteten på sykehusene ble ikke sprengt på noe tidspunkt, men helsepersonell var urolige for dette, og arbeidsbelastningen var høy. I Norge hadde man likevel problemer med dødsfall i sykehjemmene og godt nok smittevern overfor denne og andre sårbare grupper. Ekstra tiltak ble satt inn overfor disse.[xvi] Frem mot sommeren ble tiltakene regulert i hovedsak ned ut fra løpende vurderinger. Det er ikke klart om det var frivillighet eller tvang som var mest effektfullt, da befolkningen i stor grad fulgte både råd og tiltak (Helsingen et al., 2020).

Hva så med forholdet mellom kapasitet og legitimitet? Der kapasiteten ser ut til å ha vært høy, gjennom både vilje og evne til å velge en inngripende og ansvarlig strategi – ser også utøvelsen av den ut til å ha vært mottatt med legitimitet (rett til å gjøre dette) av befolkningen. Det ble tidlig diskutert om disse tiltakene var for omfattende (eksempelvis stenging av skoler), og også om de kompenserende tiltakene var for mange eller for få, men det ledet ikke til noen større debatt i denne fasen, heller til mer støtte.[xvii] I tillegg kom det tidlig kritikk av norsk beredskap knyttet til smittevern forut for krisen.[xviii] Utøvelsen av politisk styrt, men likevel involverende ledelse samt tiltak og kompensasjon for ringvirkninger ser ut til å ha underbygget legitimiteten hos befolkningen. Det er verdt å merke seg at noe av denne legitimiteten var forankret i forkant, gjennom lovgivning og sentralisering av kriseledelse til JD. Den politisk-administrative ledelsens råd så vel som inngripende tiltak, med unntak av det såkalte hytteforbudet,[xix] ble ansett som legitime. Det ser man for eksempel ved at politisk opposisjon i liten grad hadde innvendinger i denne fasen. Måler man effektivitet i håndtering i form av tillit, var tilliten til myndighetene høy ikke bare før krisen (Christensen & Lægreid, 2020), den gikk også opp i denne perioden (Helsingen et al., 2020).

Kriseledelse, kapasitet og legitimitet i Sverige

Den politisk-administrative ledelsens krisehåndtering i Sverige har vært kjennetegnet av en reaktiv situasjonsforståelse med en hovedvekt på frivillige og begrensede tiltak. Det vises gjennom at man på tross av usikkerhet rundt smittespredning ikke valgte føre-var-tiltak, og ved at det enorme trykket på sykehuskapasiteten ble varslet, men ikke i stort nok omfang (Rambaree & Nasser, 2020). Forståelsen var basert på ekspertise, prognoser og eksisterende tall, selv om viruset oppførte seg annerledes enn tidligere epidemier.[xx] Det ser ikke ut til å ha vært utviklet et omfattende og samfunnsmessig verstefallsbilde på tvers av politisk-administrative skillelinjer, statlig-kommunale nivåer og ekspertiseområder. En proaktiv tilnærming kjennetegnes ved det motsatte – hvor usikkerhet rundt mulige konsekvenser ideelt sett leder til flere omfattende tiltak for å unngå det ukjente (Nesse, 2016).

De svenske myndighetene ble i den tidlige fasen karakterisert som preget av desentralisert og uformell ledelse av de nasjonale beslutningsprosessene (Petridou, 2020; Pierre, 2020). De har hatt en ekspertbasert ledet samordning (Andersson & Aylott, 2020) i regi av eksperter innen smittevern. Dette er synlig ved at FHM beholdt en uformell ledelse gjennom hele denne fasen, og ved at beslutningene kom fra en samstemt gruppe smittevernseksperter, mens innspill og krav utenfra ikke fikk utfordre denne ledelsesstrukturen med kommando- og kontrolledelse. Det er flere steder pekt på at det er påfallende at den politiske ledelsen i Sverige ikke i større grad tok styring eller ansvar (Helsingen et al., 2020; Petridou, 2020; Pierre, 2020), og kriseledelsen var preget av lite politisk styring, lav krisehåndteringskompetanse og et fravær av dynamisk involvering.

Utøvelsen av disse to funksjonene peker på at Sverige valgte en defensiv strategi som etter hvert beveget seg mot en delvis ansvarlig strategi. Det var en frihetsbasert tilnærming der innbyggerne ble sett på som individuelt ansvarlige fremfor at staten skulle påføre dem tiltak med tvang. Strategien ble hovedsakelig formidlet av FHM ved statsepidemiolog Anders Tegnell og støttet av statsminister Stefan Löfven og SD. Statsepidemiologens budskap er imidlertid flere steder beskrevet som uklart (Andersson & Aylott, 2020). I mai 2020 uttalte han at det var et mål å oppnå flokkimmunitet, men han har senere uttalt at målet har vært å bremse spredningen av viruset for å ha behandlingskapasitet i sykehusene. Da situasjonen utviklet seg i negativ retning, var også regjeringen opptatt av alvoret i situasjonen og oppfordret folk til å følge rådene, men de unngikk tvangsbaserte tiltak, med unntak av å forby forsamlinger over 500 personer,[xxi] og kom heller ikke med nye råd.[xxii] Det at tiltakene var frivillige, gjorde også at de i mindre grad tok ansvar for kompenserende tiltak for eventuelle ringvirkninger av frivillige endringer i atferd hos befolkningen. Det ble etter hvert satt inn noe kompensasjon, knyttet til at folk var flinke å følge opp rådene. Det peker på en defensiv – og likevel delvis ansvarlig – strategi der man ansvarliggjorde andre, men likevel kompenserte for noen gruppers tap som følge av krisen (Coombs, 2014).

Hvordan så disse tiltakene ut til å virke i den første fasen – fra mars og frem mot sommeren? Sverige fikk tidlig et stort antall døde i forhold til antall innbyggere.[xxiii] Man så en stabilisering av antall døde og smittespredning for første gang i mai 2020, selv om tallene fra tidlig var langt høyere enn i andre land per innbygger. I slutten av juni hadde imidlertid 5 280 personer mistet livet som følge av viruset i Sverige, mens 65 137 hadde vært smittet. I midten av juni 2020 var 444 607 personer testet for covid-19.[xxiv] Sverige hadde altså høyere testkapasitet enn andre land, men et enormt antall døde og smittede, og var det fjerde hardest rammede landet i EU i juni 2020.[xxv] Helsepersonell opplevde situasjonen som svært krevende, og selv om kapasiteten formelt ikke overgikk nasjonal kapasitet, ble den sprengt i Stockholm. Det er fortsatt uklart om de frivillige tiltakene ikke var tilstrekkelige i denne perioden, men det ser ut som befolkningen etterlevde rådene godt sammenlignet med andre land (Helsingen et al., 2020). Strategien overfor eldre på sykehjem ble imidlertid betegnet som feilslått av forskere (Rambaree & Nässen, 2020) så vel som både statsministeren[xxvi] og statsepidemiologen[xxvii]. Det at dette hadde med statlige tiltak å gjøre, ble avslått av statsepidemiologen, i kontrast til den uavhengige såkalte Coronakommissionen, som i en delrapport fastslo at den allmenne smittespredningen er den viktigste årsaksforklaringen bak smittespredningen i eldreomsorgen, noe som kobles direkte til den nasjonale smittevernsstrategien.[xxviii]

Hva så med forholdet mellom kapasitet og legitimitet? Sveriges politisk-administrative kriseledelseskapasitet ble tydelig begrenset av flere forhold. Det første av dem er at den øverste ledelsen ikke stod frem som den øverste kriseledelsen i praksis, for eksempel ved å henvise til andre myndigheters beslutninger og råd (Andersson & Aylott, 2020; Christensen & Lægreid, 2020; Helsingen et al., 2020). Kriseledelsen ble begrenset til et mindre utvalg av helsefaglige eksperter uten råderett over andre mulige kapasiteter, noe som gjorde at initiativer og tiltak fra andre aktører ikke kunne styres og utnyttes i samme grad. Dette kan henge sammen med hvordan det svenske systemet er organisert, uten ministerstyre og med stor autonomi hos ekspertstyresmakter (Christensen & Lægreid, 2020), men det kan også skyldes politisk uvilje fra regjeringshold mot å ta denne rollen (Andersen & Aylott, 2020). Det gjenspeiles også i at ansvarsstrategien, som forskerne over beskriver som «avslappet» (s.777), var frivillig og lite inngripende. Det kan peke på manglende ønske om å bli dratt inn i ansvars- og skyldspørsmål (Andersson & Aylott, 2020; Pierre, 2020), politiske stridigheter, men også manglende kompetanse.[xxix] Videre peker det på at en avgjørende faktor i Sverige er at det ikke oppfattes som legitimt å overprøve ekspertise og administrative aktører som FHM verken fra politikere, administrative eller befolkningen ellers (Petridou, 2020), noe som er en allmenn oppfatning i Sverige.[xxx] Det er videre ikke legitimt å utøve sikkerhetspolitisk makt overfor egen befolkning, for eksempel gjennom inngripende tiltak. Det vil si at en sterkere utøvelse av kapasitet fra politisk hold, men også på tvers av nivåer og sektorer, kunne utfordret den eksisterende svenske styringsmodellen i denne fasen (Pierre, 2020; Petridou, 2020). Dette kan bidra til å forklare hvorfor tilliten til myndighetene i Sverige ikke bare har økt i perioden, den har økt mer enn i Norge (Helsingen et al., 2020).

Hvordan ser det ut nå – og fremover?

I sammenligning av de to landene ser vi at Norge og Sverige har håndtert pandemien svært forskjellig og med svært ulikt utfall – forskjeller som har gjort seg gjeldende tidlig og gjennomgripende, på tross av at landene er svært like. Ser vi på rammebetingelsene, ser det ut til at Norge og Sverige hadde ulike forutsetninger når det gjelder kapasitet og legitimitet. Det kan hevdes at svenskene ikke hadde verken den kapasiteten eller den legitimiteten som krevdes for å utøve en mer sikkerhetsorientert form for tiltak og restriksjoner overfor befolkningen. I så måte hadde Norge bedre forutsetninger for å lykkes med å utøve slik kriseledelse. Krisen pågår imidlertid enda, og spillet om ansvar og skyld er ikke over. I Sverige kritiserer opposisjonspartiene håndteringen av pandemien og smittespredningen i større og større grad.[xxxi] Det å lede under en pandemi – med de komplekse årsaks- og virkningsforhold den har – øker risikoen for å velge defensive eller motstridende strategier. Hvis slike kriser viser seg å ramme befolkningen på katastrofalt vis, for eksempel gjennom massedød, vil defensive strategier ofte skade tilliten mellom lederne og befolkingen over tid (Devine et al., 2020). I en erkjent krise er det dermed få unnskyldninger som vil holde over tid, for å ikke velge en ansvarlig og imøtekommende strategi i fremtidige faser av håndteringen av koronapandemien.

Avslutning

I denne studien har vi sammenlignet de to ekstremcasene Norge og Sverige, to naboland med svært ulike tiltak og konsekvenser av koronapandemien. Vi har påpekt en forskjell i proaktiv situasjonsoppfatning og samordning av respons, hvordan dette har vist seg i valg av kommunisert ansvarsstrategi, og hvordan det henger sammen med kapasitet og legitimitet for å lykkes med kriseledelse. Studien er begrenset ved at den er utført under en pågående krise hvor dataene – så vel som krisen – er i utvikling og dermed virker begrensende for funnene. Et forskningsbidrag i denne fasen kan imidlertid gi øyeblikksinformasjon som senere kan gå tapt når narrativet endres (Pearson & Clair, 1998). Funnene kan også gi innspill til politiske prosesser når både myndigheter og befolkningen trenger dem mest.

Referanser

Andersson, S. & Aylott, N. (2020). Sweden and coronavirus: Unexceptional exceptionalism. Social Sciences, 9(12), 232.

Ansell, C., Sørensen, E. & Torfing, J. (2020). The COVID-19 pandemic as a game changer for public administration and leadership? The need for robust governance responses to turbulent problems. Public Management Review, 1–12.

Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005). The politics of crisis management: Understanding public leadership when it matters most. Cambridge University Press.

Coombs, W. T. (2014). Ongoing crisis communication: Planning, managing, and responding. Sage Publications.

Christensen, T. & Lægreid, P. (2020a). The coronavirus crisis—crisis communication, meaning-making, and reputation management. International Public Management Journal, 23(5), 713–729.

Christensen, T. & Lægreid, P. (2020b). Balancing governance capacity and legitimacy: how the Norwegian government handled the COVID‐19 crisis as a high performer. Public Administration Review, 80(5), 774–779.

Christensen, T., Lægreid, P. & Rykkja, L. H. (2016). Organizing for crisis management: Building governance capacity and legitimacy. Public Administration Review, 76(6), 887–897.

Devine, D., Gaskell, J., Jennings, W. & Stoker, G. (2020). Trust and the coronavirus pandemic: What are the consequences of and for trust? An early review of the literature. Political Studies Review, 1478929920948684.

Fimreite, A. L., Lango, P., Lægreid, P. & Rykkja, L. (Red.). (2011). Organisering, samfunnssikkerhet og krisehåndtering. Universitetsforlaget.

Gad, U.P. & Petersen, K. L. (2011). Concepts of politics in securitization studies. Security Dialogue, 42(4–5), 315–328.

Helsingen, L. M., Refsum, E., Gjøstein, D. K., Løberg, M., Bretthauer, M., Kalager, M. & Emilsson, L. (2020). The COVID-19 pandemic in Norway and Sweden – threats, trust, and impact on daily life: A comparative survey. BMC public health, 20(1), 1–10.

Husabø, E. J. (2013). Counterterrorism and the expansion of proactive police powers in the Nordic states. Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, 14(1), 3–23.

Langley, A. & Stensaker, I. (2012). Longitudinal research and analysis. I Symon, G. & Cassell, C (Red.), Quality organisational research: Core methods and current challenges (s. 149–167). SAGE.

Lunde, I. K. (2014). Praktisk krise- og beredskapsledelse. Universitetsforlaget.

Lincoln, Y. S. & Guba, E. G. (1985). Naturalistic inquiry. SAGE.

Nesse, S. (2016). Et helhetlig perspektiv på rekruttering, seleksjon og utvikling av kriseledelseskompetanse. Magma, 4(2016), 50–68.

Nesse, S. (2016). To gain control – let go: Heterarchical leadership during an organizational crisis. Academy of Management Proceedings, 2016(1), 14568.

Pearson, C. M. & Clair, J. A. (1998). Reframing crisis management. Academy of management review, 23(1), 59–76.

Petridou, E. (2020). Politics and administration in times of crisis: Explaining the Swedish response to the COVID‐19 crisis. European Policy Analysis, 6(2), 147–158.

Perrow, C. (1984). Normal accidents: Living with high-risk technologies. Basic Books.

Pierre, J. (2020). Nudges against pandemics: Sweden’s COVID-19 containment strategy in perspective. Policy and Society, 39(3), 478–493.

Rambaree, K. & Nässén, N. (2020). ‘The Swedish Strategy’ to COVID-19 pandemic: Impact on vulnerable and marginalised communities. The International Journal of Community and Social Development, 2(2), 234–250.

Rittel, H. W. J. & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4(2), 155–169.

Shammas, V. L. (2016). The rise of a more punitive state: On the attenuation of Norwegian penal exceptionalism in an era of welfare state transformation. Critical Criminology, 24(1), 57–74

Weick, K. E. (1988). Enacted sensemaking in crisis situations [1]. Journal of Management Studies, 25(4), 305–317.

Yin, R. K. (2012). Case study methods. I H. Cooper, P. M. Camic, D. L. Long, A. T. Panter, D. Rindskopf & K. J. Sher (Red.), APA handbooks in psychology. APA handbook of research methods in psychology, Vol. 2. Research designs: Quantitative, qualitative, neuropsychological, and biological (s. 141–155). American Psychological Association.

 

[i] https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019

[ii] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/nye-tiltak/id2693327/

[iii] https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/mars/forslag-inga-allmanna-sammankomster-med-fler-an-500-personer/

[iv] https://forskning.no/virus/malet-er-a-sla-ned-epidemien-sa-langt-vi-kan/1660467

[v] https://www.folkhalsomyndigheten.se/smittskydd-beredskap/utbrott/aktuella-utbrott/covid-19/

[vi] https://www.dagsavisen.no/nyheter/verden/svensk-epidemiolog-kritisk-til-norske-og-danske-tiltak-mot-koronaviruset-1.1681724

[vii] https://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-arbete-med-coronapandemin/strategi-med-anledning-av-det-nya-coronaviruset/

[viii] https://www.nrk.no/norge/sms-utveksling-mellom-helsetopper-i-mars_-_-krevende-at-vi-har-ulike-syn-1.15081149

[ix] https://kvartal.se/artiklar/brister-i-krithanteringen-avhjalps-bara-med-battre-kunskap/

[x] https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/0nyJQ6/22-forskare-folkhalsomyndigheten-har-misslyckats-med-sin-coronastrate

[xi] https://www.forbes.com/sites/gabrielleigh/2020/04/10/sweden-continues-with-controversial-coronavirus-strategy-is-it-a-big-mistake/?sh=66ee1a92228a

[xii] https://sverigesradio.se/artikel/7463561

[xiii] https://www.regjeringen.no/no/tema/Koronasituasjonen/tidslinje-koronaviruset/id2692402/

[xiv] https://www.nrk.no/norge/helseministeren_-_-vi-har-fatt-koronaeidemien-under-kontroll-1.14967289

[xv] https://www.fhi.no/nyheter/2020/status-covid-19-uke-24--fra--8.-til-14.-juni/

[xvi] https://www.aftenposten.no/norge/i/Kyr9Q6/hoeyere-andel-sykehjemsdoedsfall-i-norge-enn-i-sverige

[xvii] https://www.dagbladet.no/kultur/stenging-av-skoler-og-barnehager-var-det-eneste-rette/72455475

[xviii] https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/LAxj1x/foreslo-nasjonal-smittevernplan-fikk-nei-av-regjeringspartiene

[xix] https://www.nrk.no/norge/who-radgiver_-hytteforbudet-er-bare-tull-1.14955158

[xx] https://www.folkhalsomyndigheten.se/smittskydd-beredskap/utbrott/aktuella-utbrott/covid-19/statistik-och-analyser/analys-och-prognoser/

[xxi] https://www.regeringen.se/artiklar/2020/03/andring-i-forordning-om-forbud-mot-att-halla-allmanna-sammankomster-och-offentliga-tillstallningar/

[xxii] https://www.abcnyheter.no/nyheter/verden/2020/03/22/195660947/loefven-ingen-nye-koronatiltak-i-sverige

[xxiii] https://www.dagbladet.no/nyheter/smitterekord-i-sverige/72616148

[xxiv] https://www.folkhalsomyndigheten.se/globalassets/statistik-uppfoljning/smittsamma-sjukdomar/veckorapporter-covid-19/2020/covid-19-veckorapport-vecka-25-final.pdf

[xxv] https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/download-todays-data-geographic-distribution-covid-19-cases-worldwide

[xxvi] https://www.expressen.se/nyheter/lofven-vi-har-inte-lyckats-med-att-skydda-de-aldre/

[xxvii] https://www.dn.se/nyheter/sverige/anders-tegnell-vi-har-misslyckats-med-att-skydda-vara-aldre/

[xxviii] https://www.regeringen.se/artiklar/2020/12/regeringen-valkomnar-coronakommissionens-delbetankande/

[xxix] https://kvartal.se/artiklar/brister-i-krithanteringen-avhjalps-bara-med-battre-kunskap/

[xxx] https://www.nrk.no/urix/koronavirus_-slik-handterer-ulike-land-i-verden-pandemien-1.14946232

[xxxi] https://sverigesradio.se/artikel/7631858

 

Bla deg gjennom hele Magma nr. 3 2021